Las cuentas del minimetro todavía no dan

Presento estas advertencias porque la administración todavía está a tiempo de tomar los correctivos necesarios para que este proyecto de metro no resulte en sobrecostos excesivos o en una obra ineficaz para la ciudad.

En la noche del 22 de enero de 2018, la comisión de hacienda del concejo de Bogotá aprobó un cupo de endeudamiento para la empresa metro. Son 10,85 billones de pesos que esta empresa tendría a su disposición para adelantar la construcción del metro de Bogotá. Esa noche le manifesté a la administración mi preocupación frente a cuatro pilares embolatados del proyecto metro: las estaciones duales, las troncales alimentadoras, la tarifa y las alianzas público-privadas.
La tarifa subsidiada que prometió el alcalde Peñalosa

El alcalde ha virado 180 grados su posición frente a los subsidios para las tarifas del transporte masivo en Bogotá. El 11 de noviembre de 2017, en una entrevista con El Tiempo a raíz de la firma del convenio de cofinanciación para el metro, el alcalde Peñalosa afirmó que la tarifa del metro iba a costar lo mismo que la de Transmilenio, así fuese necesario pagar subsidios. Sin embargo, el 22 de enero del 2018 en Caracol radio, dijo que no podían subsidiar más las tarifas de Transmilenio y el SITP, en la medida en que estas inversiones podían ir dirigidas a otros fines, como colegios, parques y seguridad.

De esa manera, el metro puede convertirse en otra fuente de inseguridad financiera para el sistema integrado de movilidad de la ciudad. ¿Cómo va a garantizar una tarifa para el metro, si no puede garantizar la sostenibilidad financiera del Transmilenio y el SITP sin metro?

En efecto, cuando pregunté a Andrés Escobar durante el debate en el concejo, el gerente de la empresa metro, me respondió que la administración no está contemplando subsidios para el metro dado que "bajo ciertos supuestos puede ser auto sostenible a nivel operacional." Construir un metro auto sostenible en la actualidad no es imposible, pero tampoco es fácil.
Sólo 6 metros del mundo funcionan sin subsidios

En general, la norma en la operación de metros en el mundo es que estos sistemas operen de forma subsidiada. Según los registros del porcentaje de recuperación de costos vía tarifa, que lleva el departamento de transporte del estado de Washington en Estados Unidos (WSDOT, 2009), en promedio a nivel global los sistemas de metro recuperan alrededor del 50% de sus costos a partir de la tarifa y el 50% restante es subsidiado. Además, tan solo 6 de los 85 metros que registra esta entidad cuentan con porcentajes de retorno a la operación que son superiores a los costos, que les permiten tener rendimientos. Estos son los metros de: Osaka, Hong Kong, Tokio, Londres, Singapur y Taipei.

Todos estos metros tienen tarifas que varían de acuerdo a la distancia que recorren los usuarios en el sistema. Para ello, dividen la ciudad en zonas y de acuerdo con la cantidad de zonas que se recorran difieren las tarifas. La ciudad de Londres, por ejemplo, está dividida en seis zonas concéntricas y un viaje del final de una de sus líneas hasta el centro de la ciudad, que atraviesa las seis zonas, cuesta 8,4 dólares. En comparación, el viaje entre dos zonas cuesta 6,8 dólares. En cambio, el metro planteado por la administración tendrá una tarifa plana, es decir que independientemente del número de estaciones que se recorran, se pagará lo mismo que si se va de extremo a extremo de la línea.

Al revisar algunos sistemas de metro en América Latina se encuentra que los sistemas de metro de Río de Janeiro y de Santiago de Chile son los que mejor sostenibilidad financiera tienen. En el caso de Río de Janeiro la tarifa del usuario devuelve el 106% del costo de la operación para 2014. Sin embargo, su cobro actual es de los más altos de la región (6,1 reales, equivalentes a 1,9 dólares).

En el caso chileno, la tarifa al usuario de 0,94 dólares ($610 pesos chilenos) cubre el 60% de la tarifa técnica pero recibe subsidios del gobierno. Además de ello, la empresa metro de Santiago recibe entradas de dinero de otras fuentes (como locales comerciales, publicidad, telecomunicaciones, servicios y cajeros automáticos, arriendo de terrenos, operación de buses intermodales y consultorías en el extranjero). En 2016, la empresa metro de Santiago tuvo unos ingresos por $539 millones de dólares y unos costos operativos por $248 millones de dólares, es decir, tuvo un excedente de $291 millones de dólares.

Por otra parte, en los casos del metro de Ciudad de México y de Buenos Aires, la mayor parte de la tarifa es subsidiada por el gobierno. Para el caso de Ciudad de México, la tarifa de $5 pesos mexicanos solo cubre el 35,7% del costo por usuario y en Buenos Aires los $7,5 pesos argentinos sólo cubren el 32,7% del costo del servicio.
El caso de Hong Kong: ¿Cómo tener un metro sin subsidios?

El sistema de transporte en riel de Hong Kong tiene más de 221 kilómetros y mueve más de cinco millones de personas al día. El metro de Hong Kong (conocido por las siglas MTR, de Mass Transit Railway) es un caso de estudio en el mundo porque no sólo cubre sus costos de operación, sino que produce ganancias: en 2014, sus utilidades ascendieron a USD 1,5 billones. Estas ganancias no son el producto de una alta tarifa: un viaje cuesta menos de un dólar, por debajo de otros sistemas como el de Tokio (4 dólares), Estocolmo (4 dólares) y Nueva York (2,75 dólares).

La clave está en cómo el gobierno de Hong Kong permitió que el MTR capturara el valor inmobiliario de la renovación urbana que siguió a la construcción del viaducto. Este modelo de negocios es conocido como P+R o Property plus Railway (Propiedad + Metro).

Este modelo ha permitido la financiación de las líneas férreas de Hong Kong a partir de los siguientes pasos: el gobierno otorga a la MTR permisos de desarrollo del suelo alrededor de las líneas férreas; la MTR construye proyectos de espacios integrados (que incluyen vivienda, comercio, escuelas, oficinas y equipamientos públicos) y los ofrece a inversionistas privados que devuelven parte de sus utilidades a la autoridad de transporte; la plusvalía generada por los proyectos es capturada por el gobierno a través de un cobro por la valorización de las propiedades.

Desde 1992, en asocio con una firma británica, se iniciaron los diseños para esta estación que, además de comunicar al aeropuerto de la isla principal de Hong Kong con el centro urbano, se convirtió en todo un proyecto de renovación urbana. Su objetivo fue el de crear una mega estructura que proporcionara soluciones mixtas a los problemas de suelo de la ciudad, bajo un modelo financieramente sostenible para la autoridad de transporte.

El impacto de este proyecto, la estación de Kowloon, resultó en una intervención urbana de enorme envergadura que tuvo las siguientes características: el área total de construcción, incluyendo la subterránea, fue de casi 1,7 millones de m2; allí se construyeron 22 torres de entre 35 y 110 pisos de altura; 18 de ellas son torres residenciales, compuestas por 5.225 unidades de vivienda con un área promedio de 115,4 m2 por unidad; también incluye más de 400.000 m2 de espacios comerciales, 6.590 parqueaderos, 18.000 m2 de instalaciones de un club privado y 1,7 hectáreas de espacio público abierto.
Las estaciones duales del metro de Bogotá

Desde sus inicios, el proyecto de metro propuesto por el alcalde Peñalosa ha llamado la atención sobre las estaciones que pretende construir: en edificios aledaños al viaducto, para mitigar su impacto urbanístico, no constituyen únicamente módulos de acceso. Como lo planteó el alcalde en la entrevista con el tiempo, el 11 de noviembre del año pasado, las estaciones tendrían dos componentes: uno de acceso al metro y otro de desarrollo inmobiliario. Cito su respuesta:

"La administración pretende que Bogotá siga los pasos del metro de Hong Kong y, en ese caso, las estaciones son cruciales para la primera línea del metro de Bogotá. No sólo son una forma de mitigar el impacto urbanístico de la obra, sino que constituyen, junto a las troncales, el elemento garante de la sostenibilidad financiera de la operación del metro. El primer problema con estas estaciones es que no hay dinero para ellas, como expresó el gerente del metro el 16 de enero del 2018."

La esencia del modelo del metro de Hong Kong es la cesión de derechos de propiedad de predios alrededor de las estaciones para distintos servicios comerciales, residenciales y comunitarios. Estos derechos se ceden a cambio de una participación en las utilidades que estos servicios ofrecen y que se benefician del flujo de personas que produce el metro. Sin esas estaciones, no hay estrategia de captura de valor. Sin esa captura de valor, no se puede afirmar que el metro vaya a ser auto sostenible.

Más que una anécdota, el tema de las estaciones es un síntoma de un problema mayor que tiene que ver con los modelos de financiación que vinculan al sector privado en el desarrollo de obras públicas.

En la exposición de motivos de este proyecto de acuerdo, la administración señala que entre los tipos de contratación que se consideran para ejecutar la obra se encuentra el modelo de alianza público-privada (APP). Sin embargo, en las presentaciones del gerente del metro, sólo se menciona la contratación por concesión. Es necesario que la administración aclare el modelo de contratación que será usado para la ejecución del metro.

Vale la pena recordar que las alianzas público privadas han sido un fracaso en Bogotá y Colombia, salvo excepciones. Bogotá continúa como la ciudad líder de las APPs en el papel, pues pese a tener 226 registros radicados desde el 2012 hasta la fecha, menos del 1% de los proyectos han llegado a la etapa de estructuración y sólo uno de ellos (la renovación del coliseo el Campín) se encuentra en ejecución.

Al revisar el registro único de alianzas público-privadas, encontramos que durante todo el período de gobierno del alcalde Peñalosa se han radicado más de 80 iniciativas. No obstante, ninguna hace referencia a las estaciones o edificios de acceso del metro. Esto significa que si la empresa metro pretende usar este esquema de financiación como parte de la contratación para las estaciones, no solo se enfrenta a una figura que ha fracasado sino que los tiempos son estrechos.

De acuerdo con la guía del DNP para gestionar los esquemas de APP, publicada en enero de 2016, el proceso de estructuración y adjudicación puede tardar entre 2 y 3 años y medio. El escenario de las APP en Colombia cambió con la ley 1882 de 2018 que fue sancionada el pasado 15 de enero. Según la intervención del concejal Palacios, el gerente de metro le dijo que la administración estaba esperando esta ley para determinar la modalidad de contratación del metro de Bogotá.

Sin embargo, el artículo 14 de la nueva ley dice:

"No podrán ser contratantes de esquemas de asociación público privada bajo el régimen previsto en la presente ley, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales, las empresas de servicios públicos domiciliarios y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o sus asimiladas. Lo anterior, sin perjuicio de que las entidades excluidas como contratantes puedan presentar oferta para participar en los procesos de selección de esquemas de asociación público privada regidos por esta Ley, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para el efecto en el respectivo proceso de selección."

¿Esto quiere decir que según la ley 1882 de 2018 sancionada en 2018, la empresa metro no puede contratar alianzas público-privadas? ¿Cómo piensa entonces gestionarlas o definir un esquema mixto para contratar la obra o la operación del metro?

Adicionalmente, la nueva ley extiende los plazos permitidos para la contratación de las APP: con la nueva ley, no sólo las APP pueden celebrarse el último año de gobierno del alcalde, sino que pueden pedirse vigencias futuras en ese mismo año para comprometer recursos para tales alianzas.
Las troncales alimentadoras

El otro elemento que la administración considera crucial para la sostenibilidad financiera del metro son las troncales alimentadoras. En palabras del gerente de Transmilenio:

A pesar de ser el elemento fundamental del equilibrio financiero, las tres troncales alimentadoras (la Cali, la Av. 68 y la Boyacá) son las que menos avance tienen como proyectos. La Cali y la Av. 68 están en estudios de factibilidad, que iniciaron el pasado 8 de noviembre y el 26 de septiembre respectivamente. De la Boyacá, en cambio, no hay ningún dato reciente. Lo último que encontramos en el secop fueron unos ajustes para la construcción de la avenida Boyacá, desde la 170 hasta la 183, que se adjudicaron el 20 de diciembre del año pasado.

La troncal de la avenida 68 tendrá 16,97 kilómetros de recorrido, desde la carrera séptima a la autopista sur. Tendrá una carga máxima de 33.067 pasajeros hora/sentido y una flota de 642 vehículos. Los estudios de la troncal costarán $14.267 millones, pero todavía no hay un valor definitivo para la troncal: entre los estudios de Systra de 2016 y los anuncios del pasado noviembre, pasó de costar $1,29 billones a $2,069 billones.

La ciudad de Cali, dijo la directora del IDU, va a tener una longitud de 28 kilómetros, pero en el conpes del metro, la troncal de la avenida Cali tiene una longitud de 7,29 kilómetros. Es decir que la troncal que aparece en el Conpes es sólo un tramo de la troncal que anunció el IDU este pasado martes. Esos son 20,71 kilómetros más (es decir, la misma extensión que la troncal de la séptima). ¿Van a sacarle más plata al metro para construir estas troncales? ¿Ya resolvieron los problemas de la Boyacá?

A continuación pueden ver mi intervención sobre estas cuentas que aún no cuadran, que hice en la comisión de hacienda del concejo el 22 de enero de 2018.